Ewolucja, nie rewolucja

Jak panowie oceniają Konstytucję biznesu? I jak jest umocowana w stosunku do innych przepisów? Wydaje się, że niektóre są z nią w konflikcie...

Rafał Baniak: Patrzę na ten dokument jako na składową Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju, wdrażanej przez Ministerstwo Rozwoju. Potraktowaliśmy go zgodnie z tym, co premier Morawiecki zapowiadał – jako gorset dla stanowienia prawa gospodarczego w naszym kraju. A także jako gorset dla urzędów, które zajmują się prawem gospodarczym – głównie ministerstw i innych urzędów centralnych. To taka mapa drogowa, przestrzeń, której w dialogu rządu z rządem i rządu z biznesem nie powinno się przekraczać. Co jest dla nas istotne, Konstytucja biznesu została porządnie skonsultowana z organizacjami przedsiębiorców. To rzadkość w przypadku wszystkich rządów ostatnich lat. Po drugie, zastępuje ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Dziś podnosimy tę ustawę do rangi prawa przedsiębiorców. 

Jednak problem zarówno z tą ustawą, jak i ze Strategią na rzecz odpowiedzialnego rozwoju polega na tym, że nie wiemy na razie, czy to jest element czegoś trwałego, większego i czy wszystkie resorty będą się wpisywać w takie podejście. Jeśli mówimy o Konstytucji biznesu, a obok pojawia się ustawa o jawności życia publicznego, która w naszej ocenie zbyt mocno wkracza w życie przedsiębiorcy, w jego działalność gospodarczą, to budowanie przyjaznego klimatu dla biznesu może się nie udać. Chcemy jednak wierzyć, że Konstytucja zapowiada szerszą zmianę i nie będzie oderwana od całości poczynań rządu. 

Krzysztof Kajda: Określenia „konstytucja” używa się tu PR-owo, by podkreślić rangę wprowadzenia pakietu pięciu ustaw. Fajnie to brzmi, ale wszystkie zawarte w nim regulacje zostały przyjęte w zwykłym trybie ustawowym i w takim samym trybie mogą być zmieniane. To ważne, bo sądy w konkretnych sprawach będą stosowały także inne ustawy szczególne, które wyłączają stosowanie Konstytucji biznesu. Np. cały dział dotyczący kontroli jest w Konstytucji biznesu tak sformułowany, że wiele ustaw szczególnych wyłącza jego stosowanie. 

A wracając do wagi tego dokumentu: na pewno nie jest to rewolucja, bo i nie mogła być. Oczekiwanie, że pakietem pięciu ustaw, regulujących tak naprawdę rozpoczynanie, prowadzenie i zamykanie działalności gospodarczej, dokonamy wielkiego przełomu, jeśli chodzi o prowadzenie działalności, jest dzisiaj niemożliwe do spełnienia. System prawny regulujący prowadzenie biznesu jest bardzo skomplikowany. To wiele ustaw szczegółowych, w tym dotyczących podatków, prawa pracy czy ustawy sektorowe w poszczególnych branżach regulowanych. Pakiet ustaw, który określa ogólne reguły funkcjonowania biznesu, nie mógł tego zmienić.   

Wiele rozwiązań prawnych zawartych w Konstytucji biznesu inkorporowano z obowiązujących aktów prawnych. Ale należy docenić kilka nowych rzeczy. Cały pakiet zasad dotyczących prowadzenia biznesu, które wprawdzie obowiązywały w polskim systemie prawnym (m.in. Konstytucja RP, KPA, orzecznictwo TK, doktryna prawa), uporządkowano i wpisano wprost do Prawa przedsiębiorców. Każdy będzie mógł je teraz bez problemu odnaleźć i się do nich odnieść  w przypadku sporu. 

Nie należy też bagatelizować tego, jak rząd wyjaśnia, dlaczego te zapisy tam trafiły. Bo jeśli przy okazji wprowadzenia Konstytucji biznesu zapowiada się odejście od pewnych stereotypów na linii urzędnik–przedsiębiorca,  i pokazuje, że przy tej okazji otwieramy się na nową jakość w tych relacjach, to my mówimy „OK”. Jeżeli rzeczywiście po wejściu w życie nowych regulacji urzędnik będzie miał nieco więcej odwagi przy podejmowaniu decyzji, mając „zaplecze” w postaci tych zasad, to uważamy, że było warto. Ale o tym przekonamy się dopiero za jakiś czas, kiedy będzie już praktyka stosowania nowych  przepisów. Za kilka miesięcy będziemy mogli powiedzieć „sprawdzam”. Reasumując, to jest ewolucja, która naszym zdaniem może okazać się czymś pożytecznym dla przedsiębiorców. 

Cezary Kaźmierczak: Jedna z tych ustaw jest bardzo istotna – Prawo przedsiębiorców. To przeniesienie pewnych zasad z Konstytucji RP na poziom ustawowy. W Polsce Konstytucja, mimo że jest stosowana bezpośrednio, w urzędach skarbowych się nie przyjęła i próba odwoływania się do niej, jest bezskuteczna. Przeniesienie tych zasad daje nam oręż w sporach z urzędnikami, możliwość odwoływania się wprost do ustawy. Nawet jeśli w sporach z nimi jest to broń biała, to w sądzie będzie to już artyleria ciężka. To są plusy. Ale są i minusy: Prawo przedsiębiorców miało pecha, bo było pisane i procedowane w szczycie wojny z mafiami VAT-owskimi. Stąd przepisy o kontroli są dalekie od tego, czego byśmy oczekiwali. Gdyby były pisane dzisiaj, może wyglądałyby lepiej. To na pewno wymaga poprawy. 

Ale jest to pierwszy krok, jeśli chcemy się dalej rozwijać, doganiać Zachód, a wszystkie rezerwy już nam się wyczerpują. Jeżeli chcemy mieć kolejny impuls, to następne kroki powinny dotyczyć podatków. Nie tylko ich obniżenia, ale też uproszczenia. Ustaw o CIT i PIT czy o VAT poprawić się nie da, tylko trzeba napisać je od początku. Rząd obiecywał, że po uporaniu się z mafiami VAT-owskimi zajmie się tym. 

Mamy też drugi poważny problem. Gdy upadał komunizm, wszystkie instytucje, jakie były w państwie, które wcześniej funkcjonowały pod ścisłym nadzorem partii, nagle straciły kontrolera. I w efekcie teraz te sanepidy, nadzory budowlane, te kilkadziesiąt instytucji, które mogą kontrolować i mają wpływ na życie przedsiębiorców, to jest państwo w państwie. Robią, co chcą, same sobą rządzą. Mieliśmy ostatnio taki przypadek: przedsiębiorca miał odbiór budynku przez nadzór budowlany i inspektor chciał rzeczy, których nie ma w prawie. Przedsiębiorca zaczął się powoływać na Morawieckiego, a inspektor tylko wzruszył ramionami i powiedział, żeby w takim razie Morawiecki ten budynek odbierał. Jeśli rząd chce rzeczywiście coś zrobić, to trzeba to towarzystwo ucywilizować. 

Wróćmy do Konstytucji biznesu. W jej art. 10 jest mowa o relacjach organów skarbowych z przedsiębiorcami i napisane jest, że będą one doprecyzowane odrębnymi przepisami. Na razie jest więc tylko deklaracja. Np., że urzędnik będzie ponosił odpowiedzialność za podjęte decyzje. Ale nie wiadomo, na czym właściwie ta odpowiedzialność będzie polegała. Czy to nie pustosłowie?

KK: To nie jest nic nowego. Tego typu regulacje, które określają gwarancje dla przedsiębiorców, a później są wyłączane przepisami szczególnymi, to standard. Trudno się temu dziwić, ponieważ gdyby to było bezwzględnie zapisane, wtedy organ kontrolny w zasadzie miałby związane ręce w każdej sytuacji. Wszystko jest kwestią wyważenia interesów i praktyki organów kontrolnych. Tak jak powiedziałem wcześniej – w tym pakiecie ustaw nie ma przełomowych zmian. Jeśli pada pytanie, co jest w nim naprawdę ważne, moja odpowiedź brzmi: zapowiedź zmiany praktyki urzędników reprezentujących państwo w relacjach z przedsiębiorcami, wyrażona m.in. w zasadach gwarantujących prawa przedsiębiorców.  

RB: Istotne jest to, że chodzi o przywrócenie zaufania państwa do obywateli. Znam pewnego niedużego przedsiębiorcę, którego poproszono o wyjaśnienia w kwestii VAT i o dokumenty księgowe z lat 2012–2015. Dokumenty doniósł i zostawił w pokoju urzędnika, całym zastawionym segregatorami, po czym został poproszony o uzupełnienie dotyczące lat 2016–2017. Przyniósł stosowne dokumenty i zobaczył, że te dostarczone wcześniej leżą w tym samym miejscu nietknięte, ale on musi dołożyć nowe. Nikt z tamtymi nic nie zrobił, a żądał kolejnych. Czyli nakładanie nowych obowiązków na przedsiębiorcę, zabieranie mu czasu, powodowanie bałaganu w jego księgowości. Takich właśnie dodatkowych obciążeń miało nie być. Miało być przyjaźniejsze podejście. 

To się cywilizuje, ale za wolno. Walczymy jako państwo z wyłudzeniami VAT i dobrze, ale nie może być tak, że w wyniku tej walki jakaś grupa osób, która chce uruchomić projekt biznesowy, czeka na wpisanie do VAT-owców pół roku i więcej. Tak jest np. w Krakowie i w innych w dużych miastach. 

Co w Konstytucji biznesu może ułatwić rozwój przedsiębiorczości?

RB: Zapis, że to, co prawem nie jest zakazane, jest dozwolone, a także domniemanie uczciwości przedsiębiorcy i rozstrzyganie wątpliwości na jego korzyść. Nie są to może rzeczy zupełnie nowe, ale po raz pierwszy zostały zapisane w dokumencie rangi ustawowej. Wychodzimy poza publicystyczną narrację. 

A ulga na start?

CK: To nie jest dobre, bo ulżyć trzeba wszystkim. Podam przykład, jakie ta wybiórcza ulga może mieć konsekwencje: powiedzmy, że prowadzę wielce popularną budkę z hot dogami na Nowym Świecie i sprzedaję je po 2 zł. I ktoś, kto dostaje najpierw pół roku „startowego”, otwiera budkę obok i zaczyna sprzedawać hot dogi po 50 gr przez sześć miesięcy, bo go stać, bo nie płaci podatków, a następnie przez dwa lata, gdy płaci mały ZUS, sprzedaje je po złotówce. I mnie wykańcza. Ja się wykrwawię, a on, jak mu się nie będzie opłacało, to zamknie działalność. W konsekwencji ludność nie będzie mogła zjeść porządnego hot doga. Do tego to doprowadzi. My nie proponowaliśmy tego rozwiązania. To się wykuwało przy kompromisach politycznych i świadczy o braku znajomości realiów. 

RB: Są przykłady, że to jest potrzebne, choć raczej wtedy, gdy chodzi nie o tradycyjną działalność, tylko o nowatorską, kiedy ktoś ma naprawdę fajny pomysł. 

CK: Powtarzam: wszystkim trzeba ulżyć! Dla początkujących przedsiębiorców i tak największym problemem  jest ZUS. 

KK: Ja bym chciał zwrócić uwagę na pojawienie się rzecznika ochrony interesów MSP. Tylko czy rzeczywiście będzie on miał narzędzia prawne, które mogą mieć realny wpływ na poprawę funkcjonowania biznesu? W projekcie ustawy powołującej rzecznika było takie uprawnienie. Polegało ono na możliwości wstrzymania na sześć miesięcy dowolnej kontroli, jeśli rzecznik stwierdziłby, że jest ona przeprowadzana w sposób naruszający prawo. Wykreślono tę kompetencję na etapie prac międzyresortowych. Szkoda. Pozostaje też pytanie, kto zostanie rzecznikiem MSP i czy będzie to osoba, która będzie miała determinację do prowadzenia autonomicznej od rządu polityki wobec przedsiębiorców.   

RB: Taka funkcja jest potrzebna w aparacie państwa i jego otoczeniu, ale rzeczywiście, jeśli chodzi o realny wpływ na to, co się dzieje w firmie, to rzecznik został bez oręża. Wszystko zależy nie od osoby, ale od tego, czy rzecznik będzie poważany przez administrację, czy będzie w stanie pozytywnie wpływać na funkcjonowanie przedsiębiorcy, grupy przedsiębiorców czy gospodarki. Marzeniem chyba wszystkich jest to, aby był nim po prostu premier prorozwojowego rządu. Wtedy żaden przedsiębiorca nie będzie się musiał odwoływać do ustawy. 

KK: Realną kompetencją rzecznika jest na pewno prawo przystępowania w indywidualnych sprawach do postępowań administracyjnych oraz wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Ciekawą kompetencją jest także występowanie do Sądu Najwyższego i NSA z wnioskiem  o rozstrzygnięcie rozbieżności w wykładni przepisów. Przypominam, że rzecznika powoła premier na wniosek ministra ds. gospodarki.  

CK: Co do zasady, sprawne sądy byłyby lepsze od rzecznika, lecz z jakichś powodów ich nie ma. Rzecznik to proteza, ale lepsze to niż nic. Zobaczymy, jak będzie, ale zgadzam się, że zależy to od tego, co on sobie wyrąbie siekierką. Szanse na to, żeby wyrąbać, ma, bo jest praktycznie nieusuwalny. 

KK: Warto też zwrócić uwagę na to, że w Konstytucji biznesu znalazł się rozdział o zasadach przygotowywania projektów prawa gospodarczego. Nakłada on pewne obowiązki i ograniczenia na projektodawców, minimalizujące obciążenia biurokratyczne dla biznesu. Dotyczy to również projektów poselskich, komisyjnych, a nie tylko rządowych. Jest to pewna nowość i ciekawe, jak to będzie wyglądało w praktyce. Obecnie bardzo często spotykamy się z sytuacją, że wiele kluczowych regulacji jest forsowanych jako poselskie, czyli omija się konsultacje społeczne. Przypominam, że obowiązują ustawy (o organizacjach pracodawców oraz o Radzie Dialogu Społecznego), które dają reprezentatywnym organizacjom pracodawców konkretne uprawnienia konsultacyjne. Niestety, zdarza się, że przepisy te są przez rząd często omijane. Przypominam, że prezydent Andrzej Duda złożył, po apelu Lewiatana, do TK wniosek w sprawie ustawy znoszącej limit 30-krotności składek ZUS, wskazując na brak konsultacji społecznych projektu. Liczymy, że Trybunał podzieli to stanowisko.  

Zobaczymy, czy te zapisy będą respektowane i czy konsultacje społeczne są wartością, a nie tylko nowym rozdziałem, który pokazuje się w dokumentach podsumowujących prace rządu, na zasadzie, że coś takiego odhaczyliśmy. Przypominam, że ustawa o jawności życia publicznego stawia do góry nogami cały system konsultacji społecznych w Polsce i mam nadzieję, że projektodawca tego nie planował, tylko zdarzyło się przy okazji. Obawiamy się takich sytuacji i liczymy, że ta ustawa zostanie poprawiona. 

Podsumujmy. Zdaniem panów Konstytucja biznesu to krok w dobrym kierunku, ale czy to jest prawdziwy nowy początek, powiedzmy – fundament?

CK: Tę ustawę jest łatwo poprawić, żeby była bardzo dobra. Może stanowić fundament, ale kluczem do wszystkiego i tak zawsze jest system sądowniczy. Wszystko można zapisać, ale co z tego, jeśli nie można rozstrzygnąć sporów w sądach w rozsądnym terminie? Spory muszą być rozstrzygane szybko, szczególnie w małych sprawach. W wielu krajach, np. w USA, mały spór gospodarczy rozstrzyga się w ciągu dwóch, trzech tygodni, a nie trzech lat, jak u nas. W Polsce to wymaga zmiany procedur, to nie jest wina sędziów. Jeśli prawodawca da małe procedury, np. w sprawach administracyjnych odejdzie się od ustalania prawdy materialnej na rzecz rozstrzygania sporów – to może oznaczać skok jakościowy. Jeśli będzie można podać urzędnika do sądu, bo nie przestrzega zapisów ustawy, i w ciągu dwóch, trzech tygodni uzyskać wyrok, sytuacja zmieni się radykalnie. 

RB: Dołożę do tego to, co wynika z naszych badań. Dzisiaj przedsiębiorcy mniej mówią o jakości prawa, a bardziej o jakości jego stanowienia i o jego przewidywalności. Najbardziej to dotyczy ustawy podatkowej. Tak jak wspomniał Cezary, naszej gospodarce należy się już dzisiaj nowe prawo podatkowe. Maksymalnie proste, ale przede wszystkim stabilne, niezmieniane na co drugim posiedzeniu rządu. Bo mali przedsiębiorcy sobie z tym nie radzą. Dobrze, że jest Konstytucja biznesu. Fajnie pewne rzeczy przenosi, pewne przepisy czyni czytelniejszymi, nakazuje konsultacje, ale potrzeba więcej kroków, albo większych.