Prawna masakra. Rok 2023 czasem niechlubnych rekordów

Takie wnioski wynikają z najnowszego, corocznego raportu Grant Thornton. Wnioski, jak co roku, są podobne. Tempo tworzenia nowych przepisów rośnie, ale jakoś prawa - spada. Rok 2023 był kontynuacją tego trendu.

Tysiące zmian dla przedsiębiorców

Wnioski z raportu są co najmniej zatrważające. W 2023 roku uchwalono ponad 34 tys. stron nowego prawa. To o 8% więcej niż w 2022 roku i drugi najwyższy wynik w historii (po 2016). Jeśli chodzi o przepisy dla biznesu, to pojawiło się 553 nowych przepisów, 1051 zmieniło swoje brzmienie a tylko 41 straciło moc. 

Dramatyczny poziom reprezentują także konsultacje publiczne. Dla co czwartego projektu ustawy w Rządowym Centrum Legislacji nie ma żadnej dokumentacji z konsultacji, a dla co drugiego ustawodawca nie odniósł się do nadesłanych uwag. Ponadto vacatio legis w ustawach gospodarczych skróciło się w 2023 roku do rekordowych 31 dni.

Podsumowanie? 20 najważniejszych ustaw gospodarczych przez dekadę zmieniało się łącznie 1189 razy, a ich objętość liczona liczbą stron wzrosła o 53%.

Przeczytaj także: Co zrobić z pieniędzmi

Dramat dla biznesu

- Nasze badanie traktuję nie tyle jako techniczną analizę, co wołanie o rozsądek. Wołanie do wszystkich osób zaangażowanych w stanowienie prawa w Polsce – na
poziomie rządu, parlamentu czy lokalnych organów administracji centralnej czy samorządowej. Przestańmy szkodzić przedsiębiorcom. Od tego zależy rozwój polskich firm, a więc w konsekwencji – jakość życia polskich obywateli i przyszłość naszych dzieci - skomentował raport Tomasz Wróblewski, partner zarządzający Grant Thornton.

Czy można na to liczyć? Na wnioski jeszcze za wcześnie. Wiadomo jedynie, że ostatni rok rządów Prawa i Sprawiedliwości nie zostanie (dla przedsiębiorców) zapamiętany jako okres spokoju. Od 2020 roku tempo tworzenia nowych przepisów mocno wzrosło. W 2023 roku liczba stron aktów prawnych wzrosła do 34,4 tys. i była o 8% wyższa niż w 2022 roku i o 131% wyższa niż w 2020 roku. - Potwierdziły się tym samym nasze obawy, wyrażane w poprzednich dwóch edycjach raportu, że mocny spadek produkcji prawa w z lat 2017-2020 roku był jedynie krótkotrwałą korektą trendu (wzmocnioną w 2020 roku przez pandemię), a nie systemową, długotrwałą tendencją ograniczania przyrostu przepisów i biurokracji w Polsce. Jesteśmy już tylko o krok, a dokładnie o około 700 stron, aby niechlubny rekord z 2016 roku został pobity - informuje Grant Thornton.

Z perspektywy biznesu problematyczny jest fakt, że nowe prawo nie zastępuje już istniejących przepisów. Na 1051 zmian przepisów, aż 553 to nowe regulacje. Dla porównania, tylko 41 przepisów zostało zniesionych. Przypomnijmy, postulat "one-in, one-out" (czyli nowy przepis ma zastąpić już istniejący) od lat jest ważnym postulatem organizacji biznesowych. Teoretycznie takie postulaty przedstawiał też rząd PiS, jeszcze podczas kampanii wyborczej 2023 roku. 

Rządy przez rozporządzenia

Inny problem to masowe tworzenie nowego prawa przy użyciu rozporządzeń. Tu rok 2023 przyniósł niechlubny rekord. W 2023 roku uchwalono 30,4 tys. stron nowych rozporządzeń - najwięcej w historii. Na jedną stronę ustawy przypada więc średnio już 8,8 strony rozporządzenia (wobec 8,3 przed rokiem i 5,4 dwa lata temu), co jest najwyższym wynikiem od 2016 roku.

- Warto zwrócić uwagę, że prawo wdrażane na poziomie ustawy objęte jest większym rygorem demokratycznym (uzgodnienia międzyresortowe, konsultacje publiczne, głosowania w parlamencie, podpis Prezydenta) niż rozporządzenia, które wydawane są na poziomie ministerstw. Warto zauważyć, że przewaga rozporządzeń nad ustawami nasiliła się w końcówce
funkcjonowania poprzedniego rządu. W samym październiku i listopadzie 2023 r. w Dzienniku Ustaw opublikowano odpowiednio 3,3 tys. i 2,7 tys. stron rozporządzeń, przy zerowym prawodawstwie na poziomie ustawowym. Wydaje się, że poprzedni rząd – przy niemożności procedowania ustaw z uwagi na koniec kadencji parlamentu – finalizował procesy legislacyjne drogą rozporządzeń (w tym prawdopodobnie też te, które w normalnych warunkach miałyby rangę ustaw) - pisze Grant Thornton.

Najwięcej zmian przepisów pochodzi z Ministerstwa Klimatu i Środowiska. W 2023 roku ministerstwo przyjęło 9,5 tys. stron rozporządzeń. To głównie wynik akcji regulacji ochrony siedlisk i dorzeczy. Jeśli wyłączyć tę akcję z analizy, najbardziej aktywnym legislacyjnie organem administracji rządowej było w 2023 roku Ministerstwo Infrastruktury, które opublikowało 92 rozporządzenia o objętości 7477 stron. Aktywne było też Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (4 tys. stron) i Rada Ministrów (2 tys. stron). Na tym tle ciekawie prezentują się Ministerstwo Sportu i Turystyki oraz Ministerstwo Aktywów Państwowych, które wdrożyły rozporządzenia o objętości zaledwie odpowiednio 5 i 11 stron. To kolejny rok z rzędu, w którym ministerstwa te niemal nie publikują żadnych regulacji prawnych.

Co czwarta ustawa uchwalona w 2023 roku wchodziła do sejmu drogą poselską lub senacką, czyli tzw. "poselskim bajpasem", który umożliwia ominięcie etapu konsultacji społecznych. W rekordowym 2015 roku odsetek ustaw uchwalanych drogą „nierządową” wynosił aż 41%. W następnych latach ten odsetek malał, balansując w granicach 15-27%. W 2023 roku wyniósł 26%, a więc był nieco powyżej średniej z ostatnich sześciu lat.

- Jeśli w najbliższych latach nie dojdzie do istotnej zmiany wskazanych w raporcie niekorzystnych tendencji w zakresie skali „produkcji” prawa, dotykającego przedsiębiorców, a także jakości procesu legislacyjnego, można wieszczyć kryzys prawnej regulacji działalności gospodarczej. Wiara w magiczne oddziaływanie przepisów na rzeczywistość biznesową przeżyje poważną próbę. Albo przedsiębiorcy zaczną ignorować prawo i działać pomimo niego, albo państwo – egzekwując „przerośnięte” przepisy – zarżnie „dojną krowę” gospodarki - komentuje raport Grzegorz Maślanko, radca prawny, partner.

Na koniec, kilka podsumowań od Grant Thornton.

19 374 -  Tyle stron maszynopisu aktów prawnych powinien teoretycznie w ciągu roku przeczytać przedsiębiorca czy obywatel, jeśli chcą być pewni, że są na bieżąco ze zmianami w prawie…

77 -  …czyli tyle stron ustaw i rozporządzeń powinni czytać każdego dnia roboczego…

2h 34min - …i tyle czasu powinni na to poświęcać. I nawet wtedy nie będą pewni, że poznali zmiany w prawie, ponieważ powinni dodatkowo osadzić te zmiany przepisów w całym kontekście prawnym.