Państwo sfinansuje rozwój?

Prezentacja nosi tytuł „Plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”. Podobne dokumenty są przygotowywane w korporacjach i służą do przyciągnięcia uwagi rozmaitych interesariuszy. Dopiero za kilka miesięcy ma powstać w Ministerstwie Rozwoju rzeczywisty plan. Zapewne kilka bulwersujących pomysłów zawartych w prezentacji zostanie dostosowanych do polskich realiów. 

Jeden wielki fundusz

Jednym z nich jest właśnie utworzenie Polskiego Funduszu Rozwoju. Miałby powstać z połączenia istniejących dotychczas podmiotów: Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych (KUKE SA), Agencji Rozwoju Przemysłu (ARP SA), Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych (PAIiIZ), Polskich Inwestycji Rozwojowych (PIR SA) oraz Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK). Według prezentacji celem jest utworzenie „polskiego banku rozwoju o dużym potencjale inwestycyjnym”. 

Każdy menedżer wie, że fuzja dwóch podmiotów, a co dopiero sześciu, jest obarczona wieloma ryzykami i nie zawsze kończy się sukcesem, jakim jest utworzenie nowego organizmu o większej wartości i skuteczności. Fuzja czterech banków, które ostatecznie wchłonął Pekao SA, rozpoczęła się w 1996 r. i nie była w pełni zakończona w 1999 r., gdy bank ten został przejęty przez włoską grupę UniCredit. A chodziło w tym przypadku o instytucje jednorodne – banki – mające podobną strukturę i misję. Tymczasem sześć instytucji, które tworzyłyby Polski Fundusz Rozwoju, ma inne cele, formy działania, historię, kompetencje. Są po prostu odmiennymi instytucjami. 

PARP

To agencja budżetowa, której przychody (w 2016 r. planowane na 496,4 mln zł) pochodzą głównie z dotacji budżetowych i środków UE. PARP wspiera przede wszystkim sektor MSP, m.in. w ramach programów unijnych. 

KUKE SA 

Jest spółką – właścicielami są Skarb Państwa i BGK. Działa jak firma ubezpieczeniowa. Eksporterzy opłacają składki i mogą liczyć na odszkodowanie w przypadku niewywiązywania się zagranicznych odbiorców z płatności. KUKE udziela też gwarancji, które pozwalają przedsiębiorcy uniknąć angażowania własnych pieniędzy i umożliwiają spełnienie wymagań kontrahentów żądających przedstawienia zabezpieczenia realizacji kontraktu. Potencjał KUKE jest niewielki. Wprawdzie w 2014 r. ubezpieczyła transakcje o wartości 31,2 mld zł, ale jej aktywa to zaledwie 376,2 mln zł. 

PAIiIZ 

To firma usługowa, działająca jako spółka akcyjna, pomagająca inwestorom dotrzeć do odpowiednich informacji. Jej potencjał finansowy jest niewielki. 

ARP SA 

Jest jednoosobową spółką akcyjną Skarbu Państwa. ARP to duży inwestor, którego aktywa w końcu 2014 r. wynosiły ponad 6 mld zł. W swej 25-letniej karierze miała wiele wpadek. Do największych należy upadek stoczni – Szczecińskiej Nowej i w Gdyni – których agencja była współwłaścicielem i odpowiadała za ich restrukturyzację. Najprościej byłoby ARP sprywatyzować, ale dla kolejnych rządów jest ona instrumentem pozwalającym realizować wygodne dla nich projekty inwestycyjne. 

W 2010 r. ARP utworzyła Mars Fundusz Inwestycyjny Zamknięty, który przejął kilka małych państwowych stoczni, a także kontrolę nad prywatną stocznią Crist. Ponoszą one duże straty i istnieją tylko dzięki publicznemu wsparciu z agencji. 

PIR SA

Cieszy się w mediach niedobrą sławą, m.in. z uwagi na niepochlebną recenzję z ust ministra Sienkiewicza w podsłuchanej rozmowie. Historia PIR jest krótka, ale burzliwa. W październiku 2012 r. Donald Tusk w sejmowym przemówieniu zapowiedział uruchomienie programu Inwestycje Polskie, dzięki któremu do końca 2015 r. miano zainwestować 40 mld zł, a w ciągu sześciu lat 90 mld zł. Program wywołał mieszane komentarze. Jedni przestrzegali, że zainwestowane przez państwo pieniądze mogą zostać zmarnotrawione. Inni uważali, że pomysł jest genialny i należy go jak najszybciej wcielić w życie. 

Program działania PIR został zatwierdzony pod koniec 2012 r. przez Radę Ministrów. Spółka miała działać jak fundusz private equity i być inwestorem mniejszościowym w spółkach celowych, powoływanych do konkretnych projektów. Dzięki takiemu rozwiązaniu inwestor strategiczny ma lepsze możliwości zaciągania kredytów, a każda wydana przez PIR złotówka zwiększa inwestycje o kilka złotych. 

Przykładem projektu współfinansowanego przez PIR (jak na razie jedynego zrealizowanego) jest wspólna z Lotos Petrobaltic inwestycja w złoże ropy B-8 na Bałtyku. PIR ulokował w niej (w postaci długu podporządkowanego) kilkaset milionów złotych, a cały projekt ma kosztować 1,8 mld zł. 

PIR miał być finansowany ze środków publicznych, a konkretnie ze sprzedaży pakietów akcji w posiadaniu Skarbu Państwa. Dodatkowo korzysta z kredytów BGK. 

W 2013 r. prezesem tej spółki został bankowiec Mariusz Grendowicz, który zatrudnił w niej kilkunastu specjalistów od finansów, a zwłaszcza zarządzania projektowego (project finance). Okazało się, że niewiele jest projektów gotowych do finansowania przez PIR. We wrześniu 2014 r. Grendowicza zwolniono, a jego miejsce zajął (od 1 stycznia 2015 r.) Jerzy Góra. Nowy prezes ma zupełnie inne doświadczenie niż jego poprzednik. Wcześniej był wiceprezesem ARP SA. Pracował także w Ministerstwie Skarbu Państwa, zasiadał w radach nadzorczych firm kontrolowanych przez SP. 

Góra miał przyspieszyć procesy inwestycyjne w PIR. Na stronie internetowej funduszu można przeczytać, że – według stanu na 29 stycznia 2016 r. – realizowanych jest 31 projektów o łącznej wartości 27,4 mld zł. Oznaczałoby to ogromny skok ilościowy w porównaniu z okresem poprzednim. Jednak tak naprawdę do tej pory podpisano tylko pięć umów inwestycyjnych na łączną kwotę 4,3 mld zł. Zaangażowanie PIR wyniosło nieco ponad 1,5 mld zł. A więc wzrost aktywności w porównaniu z 2014 r. nie jest znaczący. W dodatku PIR w 2015 r. dwukrotnie zwiększył zatrudnienie. 

Znaczna poprawa wydajności jest nierealna, choćby dlatego, że potencjalni inwestorzy strategiczni nie mają wielu dobrych projektów, które mogłyby być realizowane wraz z PIR. Każdy wymaga bardzo wnikliwej analizy, gdyż chodzi o pieniądze podatników. Nieprzestrzeganie procedur przy wyborze projektów i nieprofesjonalne ich przygotowanie będzie prowadziło do utraty publicznych środków. Pamiętamy przypadek plajty Laboratorium Frakcjonowania Osocza, finansowanego z pieniędzy budżetowych. Odpowiedzialni za to urzędnicy przez lata stawali przed prokuratorami i sądami. Takich przypadków PIR musi unikać, tym bardziej że w Polsce tolerancja dla porażek biznesowych jest bardzo mała. 

Podobne instytucje jak PIR istnieją w Europie. Np. Fundusz Marguerite, inwestujący głównie w energetykę, zrealizował od 2008 r. do dziś 11 projektów. Założony we Francji w 2005 r. Meridiam, mający kilka funduszy podobnych do PIR i działający w wielu krajach, także poza Europą, zrealizował dotychczas 44 projekty w usługach publicznych, transporcie i budownictwie. Czyli średnio cztery rocznie. Szybciej się nie da, jeśli chcemy uniknąć inwestycyjnych wpadek. 

BGK – bank rozwoju

Bank Gospodarstwa Krajowego jest jedynym w Polsce dużym bankiem całkowicie państwowym i w dodatku niebędącym spółką kapitałową. W końcu 2014 r. jego aktywa wynosiły 51,2 mld zł, a roczny zysk 434,6 mln zł. 

BGK zajmuje się zarówno działalnością komercyjną – przyjmuje depozyty, udziela kredytów – jak też jest instrumentem polityki rządu. Interweniuje na rynku walutowym, finansuje kilkadziesiąt rozmaitych projektów wyznaczonych przez rząd, bierze udział w operacjach kapitałowych państwa. Przed kilku laty rząd próbował użyć BGK do przejęcia kontroli nad bankiem BZ WBK, którego prezesem był Mateusz Morawiecki. BGK nie posiada autonomii, którą zapewnia Kodeks Spółek Handlowych, tylko musi wykonywać polecenia rządu, nawet jeśli zagrażają one jego stabilności. 

W lutym 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego zgodziła się, by BGK został wyłączony z obowiązku przestrzegania norm Prawa Bankowego w odniesieniu do ekspozycji pozabilansowych powstałych w wyniku udzielania przez bank gwarancji w ramach Portfelowej Linii Gwarancyjnej oraz częściowo wyłączony z obowiązku przestrzegania zasad wyznaczania wymogu kapitałowego z tytułu ryzyka kredytowego. 

Podwójna rola – banku komercyjnego i banku rozwoju – jest krytykowana. Być może obecny rząd, tworząc z BGK i innych instytucji wehikuł inwestycyjny, wcześniej wydzieli z banku operacje komercyjne i na ich bazie utworzy zwykły bank komercyjny. A BGK pozostanie rola banku rozwoju. 

Banki rozwoju na świecie

Takie banki to specjalnie powołane przez państwa lub samorządy instytucje finansowe, których zadaniem jest wypełnianie misji publicznej, w szczególności finansowe wspieranie polityki gospodarczej rządu. Właścicielami tych instytucji są: skarb państwa lub (czy też oraz) samorządy. Banki te biorą udział w projektach partnerstwa publiczno-prywatnego, wspierają eksport, innowacje oraz MSP. Finansują długoterminowe inwestycje, infrastrukturę, transport, energetykę, poprawę efektywności energetycznej, usługi publiczne, obsługują sektor publiczny, finansują antycykliczne działania rządu. 

Przykładem tego rodzaju instytucji jest niemiecka grupa bankowa KfW z siedzibą we Frankfurcie. Nazwa jest skrótem od Kreditanstalt für Wiederaufbau, czyli Instytut Pożyczkowo-Rekonstrukcyjny. Dysponuje on aktywami wartymi blisko 500 mld euro.  80 proc. udziałów w nim posiada państwo federalne, a 20 proc. landy. Pokrywa znaczną część swych potrzeb pożyczkowych, emitując na rynku obligacje gwarantowane przez państwo. Podobnie jak BGK ma charakter rządowej agencji. Jest zwolniony z podatku dochodowego, a jego właściciele nie pobierają dywidendy. To pozwala mu kredytować określone przedsięwzięcia taniej niż komercyjne banki. 

Powiązany z nim KfW Förderbank finansuje budowę infrastruktury komunalnej, budownictwo mieszkaniowe, ochronę środowiska, poprawę efektywności energetycznej oraz energetykę odnawialną. Oferuje także kredyty studenckie. 

Z kolei KfW Mittelstandsbank jest bankiem małych i średnich przedsiębiorstw. Finansuje m.in. firmy dopiero zakładane. Wysokość łącznych kredytów tej jednostki sięga ok. 15 mld euro. 

W Niemczech jest kilka innych banków rozwoju: IPEX Bank finansuje eksport i import, a Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft przejmuje mniejszościowe udziały i udziela pożyczek firmom inwestującym w krajach rozwijających się. 

W Norwegii działają Husbanken, czyli Bank Mieszkaniowy, i Kommunalbanken, który dostarcza niskooprocentowanych kredytów samorządom lokalnym i samorządowym spółkom oraz finansuje usługi publiczne. Nie ma prawa udzielać kredytów prywatnym przedsiębiorstwom. Podobne instytucje, finansujące samorządy lokalne, istnieją w Danii (Kommunekredit), Holandii (Bank Nederlandse Gemeenten), Szwajcarii (Emissionszentrale der Schweizer Gemeinden), Szwecji (Kommuninvest), Finlandii (Municipality Finance), we Włoszech (Cassa del Trentino), w Słowenii (Slovenska Izvozna In Razvojna Banka). 

Nie robić fuzji

Rząd może stworzyć z BGK bank rozwoju oparty na zagranicznych wzorcach i usprawnić działalność PIR. Lecz nie powinien tworzyć jednej wielkiej instytucji, która wchłonie sześć istniejących dotychczas. To by było nieskuteczne i czasochłonne. 

Niezależnie jednak od tego, jaką instytucję powoła, nie powinien liczyć na to, że zastąpi ona rynkowe mechanizmy inwestowania. Z kilku powodów: 

1. Państwowe instytucje, gdy inwestują, łatwo popadają w konflikt z unijnymi przepisami dotyczącymi pomocy publicznej, a także z regułami statystycznymi dotyczącymi wydatków i deficytu sektora rządowego i samorządowego. 

2. Publiczne inwestycje są znacznie mniej efektywne niż prywatne i na dłuższą metę praktycznie nie wpływają pozytywnie na wzrost PKB. 

3. Decyzje inwestycyjne często są w takich instytucjach wynikiem politycznych nacisków, a nie rachunku opłacalności.