Politycy długu się nie boją. Do czasu

Program gospodarczy rządu nie poświęca wiele miejsca sprawie ograniczenia deficytu budżetowego i długu publicznego. Przeciwnie, wiele jego pomysłów – 500+, zapowiedziane obniżenie wieku emerytalnego, podniesienie emerytury minimalnej, program mieszkaniowy dla mniej zamożnych – wiąże się z wyższymi wydatkami państwa. Rząd ma nadzieję, że zwiększając nakłady, poprawi funkcjonowanie wielu ważnych dla społeczeństwa dziedzin: służby zdrowia, edukacji, bezpieczeństwa. Społeczeństwo odczuje poprawę i nagrodzi rządzącą partię podczas kolejnych wyborów. 

Przy takim rozumowaniu powiększający się dług wydaje się sprawą drugorzędną. Rosnące wydatki mają być finansowane dzięki poprawie ściągalności podatków i za pomocą podatków nowych, jawnych lub ukrytych – np. daniny od spółek energetycznych, która obciąży rachunki za elektryczność. Tyle że poprawa ściągalności podatków jest niepewna, a w dodatku może pogorszyć płynność firm i przydusić wzrost gospodarczy. 

Wicepremier oraz minister finansów Mateusz Morawiecki zapowiada, że rząd utrzyma deficyt na poziomie niższym niż 3 proc. PKB, dzięki czemu Polska uniknie Procedury Nadmiernego Deficytu ze strony Komisji Europejskiej. Ale 3-procentowy deficyt oznacza, że dług będzie rósł zarówno w liczbach bezwzględnych, jak i w relacji do Produktu Krajowego Brutto. Sytuacja finansów publicznych byłaby łatwiejsza, gdyby ceny szły w górę w kilkuprocentowym tempie. Wówczas PKB, liczony w cenach bieżących, rósłby szybciej i dług by relatywnie malał. Ale od dwóch lat ceny spadają, a przy deflacji oddłużanie wymaga większej determinacji. 

Rząd, podobnie jak poprzedni, ma naturalną skłonność do odkładania trudnych spraw na przyszłość. Planuje poprawę sytuacji finansów państwa dopiero w 2018 r., co może być trudne, gdyż rok później będą wybory. To nie jest zbyt wiarygodna zapowiedź. Wątpliwe jest też założenie coraz szybszego wzrostu gospodarczego w kolejnych latach. Nie jest ono zgodne z prognozami większości instytutów ekonomicznych, a także z dotychczasowymi działaniami, które raczej hamują wzrost, niż go przyspieszają. Zdaniem wielu ekonomistów zazwyczaj ożywienie w polskiej gospodarce trwa nie dłużej niż trzy lata. Zaczęło się w 2014 r. i w 2018 r., a może już w 2017 r., możemy się spodziewać poważnego spowolnienia. Także tegoroczny wzrost będzie niższy niż założone w projekcie budżetu 3,8 proc. Wyniesie zapewne poniżej 3,5 proc. Rząd liczył na to, że będzie w stanie ręcznie sterować gospodarką dzięki kontroli nad spółkami Skarbu Państwa i finansowaniu inwestycji przez państwowe banki: BGK i PKO Bank Polski. Ale chaotyczne zapowiedzi i działania ministrów (np. dotyczące nowych podatków) wywołały efekt odwrotny. Wielu przedsiębiorców wstrzymuje się z inwestycjami, co obniża tempo wzrostu i pogarsza sytuację finansów państwa. 

Zaskakujący przyrost długu

Na początku 2014 r. połowa oszczędności zgromadzonych w Otwartych Funduszach Emerytalnych została przejęta przez państwo. Obligacje, czyli dług państwa wobec OFE, zostały umorzone. Dzięki temu manewrowi zadłużenie Skarbu Państwa, które w styczniu 2014 r. wynosiło 864 009,9 mln zł, obniżyło się do 733 454,1 mln zł. Ale już w kwietniu 2016 r. wzrosło do 881 873,7 mln zł, zaś w lipcu do 889 350,6 mln zł. Pieniądze z OFE zostały przejedzone w dwa lata. 

W pierwszym półroczu 2016 r. dług zwiększał się nadspodziewanie szybko. W drugim półroczu prawdopodobnie jego przyrost będzie mniejszy, a może nawet jego wielkość nieznacznie spadnie. Ale zobowiązania Skarbu Państwa to tylko część długu publicznego. Trzeba jeszcze dodać zadłużenie samorządów i funduszy celowych państwa (np. Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). W końcu czerwca cały dług publiczny wynosił 936,8 mld zł, czyli 51,5 proc. PKB. Według standardów Unii Europejskiej to nie tak dużo. Warto jednak pamiętać, że liczony według metodologii obowiązującej w UE (tzw. ESA 2010) jest on o kilka punktów procentowych wyższy niż podawany przez Ministerstwo Finansów. 

Polska ustawa o finansach publicznych nakłada na rząd bardziej restrykcyjne ograniczenia. Jeśli dług publiczny przekroczy 55 proc. PKB, rząd musi przygotować na kolejny rok budżet zrównoważony, czyli obciąć wydatki albo podnieść podatki. Ma oczywiście jeszcze trzecie wyjście – może ustawę zmienić, tak jak to zrobił poprzedni rząd w 2013 r. Gorzej, gdy dług będzie się zbliżał do 60 proc. PKB. Konstytucja zabrania zadłużania się ponad ten poziom, a konstytucji łatwo zmienić nie można. 

Ryzyko, że zadłużenie zbliży się do tego poziomu, jest całkiem realne. Od trzech lat co roku powiększa się względem PKB o 1 punkt procentowy. A były to przecież lata dobrej koniunktury. W okresie złej koniunktury rósł o ponad 2 punkty procentowe rocznie. Problem w tym, że rząd nie ma pomysłu i determinacji, by zatrzymać zadłużanie państwa. 

Niespodzianki pozytywne lub negatywne

Optymistycznie rząd zakłada, że wszystko jakoś się ułoży. Wiele zależeć będzie od kilku czynników, których nie kontroluje. Możliwe są niespodzianki pozytywne dla finansów państwa:

• Inflacja wzrośnie znacznie bardziej, niż przewidują założenia budżetowe, np. do 2,5 proc., czyli do poziomu, który od lat usiłuje osiągnąć Narodowy Bank Polski. Wówczas realna wartość długu stopniowo będzie spadać. 

• Złoty umocni się dzięki stabilizacji sytuacji politycznej i finansowej na świecie. Kurs złotego wpływa na poziom długu, który częściowo jest zaciągnięty w walutach obcych. Osłabienie lub wzmocnienie polskiej waluty o 1 gr wobec euro przekłada się na zmianę długu o 0,5 mld zł. Gdyby euro kosztowało 4 zł, a nie 4,30, jak obecnie, zadłużenie spadłoby o 15 mld zł. 

• Poprawi się koniunktura w krajach, z którymi mamy największą wymianę handlową, głównie w Niemczech. Wówczas polski eksport by przyspieszył, ciągnąc za sobą w górę całą gospodarkę. 

• Ściągalność podatków rzeczywiście się poprawi, a negatywne skutki dla gospodarki działań związanych ze ściągalnością okażą się nieznaczne. 

• Największe banki centralne świata będą kontynuowały swą politykę, dzięki czemu stopy procentowe pozostaną niskie, a tym samym niski będzie koszt obsługi polskiego zadłużenia. 

Mogą być jednak także zaskoczenia negatywne:

• Zamieszanie na rynkach finansowych spowodowane pogłębieniem się kryzysu banków włoskich prowadzić będzie do osłabienia walut krajów peryferyjnych, w tym złotego. Jeśli euro kosztować będzie 5 zł, poważnie wzrośnie ryzyko przekroczenia przez dług państwa granicy 55 proc. PKB. 

• Możliwa jest kolejna recesja w strefie euro  przekładająca się na spadek dynamiki polskiej  gospodarki. 

• Wzrost napięcia politycznego w różnych zapalnych rejonach świata będzie prowadzić do ucieczki od walut uważanych za niepewne i obniży nakłady inwestycyjne. 

Kłopot w tym, że rząd nie ma rezerwy na wypadek któregoś z niekorzystnych scenariuszy. 

Niebezpieczne stopy

W Unii Europejskiej Polska jest jednym z mniej zadłużonych państw. Znacznie bardziej zadłużone – w relacji do PKB – są także Stany Zjednoczone, nie mówiąc już o Japonii, która ma relatywnie największy dług publiczny na świecie. Skoro innym wolno się długiem nie przejmować, dlaczego my mamy to robić? 

Po pierwsze dlatego, że jeśli rząd nie podejmie poważnych starań w sprawie jego ograniczenia, będzie on nieustannie narastał, aż dojdzie do poziomu, gdy jego ograniczenie będzie wymagało bolesnej kuracji. W Europie politykę zaciskania pasa nazywa się austerity. To słowo nielubiane przez polityków i znienawidzone przez zwykłych ludzi. Oznacza ograniczanie programów socjalnych, a czasami obniżanie emerytur. Ale kraje mocno zadłużone bez austerity nie mają szans na wyjście z kryzysu. Lepiej zawczasu podjąć działania, które nie dopuszczą do tego, żeby zadłużenie było nadmierne. Czechy, aby ograniczyć dług, który jest i tak niższy niż w Polsce, przez dwa lata zaciskały pasa, płacąc za to recesją. Słowacja za dwa lata chce osiągnąć w budżecie nadwyżkę. Równoważenie finansów i ograniczanie długu to inwestycja w przyszłość. Dzięki takiej polityce gospodarka w długim okresie lepiej się rozwija. Bo deficyt budżetowy pochłania i tak szczupłe oszczędności Polaków. 

Od kilku lat żyjemy w świecie rekordowo niskich stóp procentowych. Obligacje niektórych krajów mają wręcz ujemną rentowność, co oznacza, że pożyczający danemu państwu dopłaca do tego. To anomalia wynikająca z polityki banków centralnych. Jest oczywiste, że nie będzie trwała wiecznie. Problem w tym, że nikt nie wie, jak długo. 

Dziś oprocentowanie polskiego długu – 10-letnich obligacji – wynosi 2,8 proc. To nie jest zasługa naszego rządu, ale polityki banków centralnych – Europejskiego Banku Centralnego, Rezerwy Federalnej, Banku Anglii. W „normalnych” czasach nasz rząd musi płacić trzy razy więcej od pożyczonych sum. 

Paradoksalnie – niskie oprocentowanie kredytów, które obniża koszt obsługi zadłużenia i powinno powodować poprawę sytuacji finansów państwa, skłania wiele rządów, także nasz, do zwiększania długu. 

– Skoro można pożyczać tanio, to czemu tego nie robić – myślą politycy. 

Na tej samej zasadzie wiele osób zaciągnęło kredyty we frankach, bo były tanie. Ale na rynkach finansowych nic nie jest dane raz na zawsze. Frank szwajcarski zyskał na wartości, stawiając tysiące pożyczkobiorców w trudnej sytuacji. Gdy wzrosną stopy procentowe, w podobnej sytuacji znajdzie się wiele rządów. 

W 2008 r., kiedy wybuchł największy od II wojny światowej kryzys finansowy i gospodarki większości krajów wysoko rozwiniętych pogrążyły się w recesji, Polska utrzymała dodatni wzrost. W Europie stała się słynną „zieloną wyspą”. To nie był żaden cud. Rząd zezwolił na to, by deficyt finansów publicznych wzrósł do rekordowego poziomu 8 proc. Deficyt na krótką metę działa jak odkurzacz – wciąga produkty wytwarzane przez gospodarkę i zwiększa krajowy popyt. Operacja ta miała jednak drugą stronę medalu. Między 2007 r. a 2011 r. dług państwa wzrósł z 44 do 54 proc. w stosunku do PKB. Dziś nie ma pola manewru na podobne działanie, bo zadłużenie jest już zbyt duże.