Państwa bankrutują, ale nie upadają

Tylko w ostatnich dwóch stuleciach, od 1800 r., zdarzyło się ok. 170 przypadków ogłaszania niewypłacalności krajów, zarówno w stosunku do wierzycieli wewnętrznych, jak i zagranicznych. Najczęstszym powodem – obok wojen i rewolucji – były kryzysy finansowe i nieodpowiedzialna polityka budżetowa. 

Hiszpania w latach 1500–1900 ogłaszała upadłość finansową 13 razy, a Francja 8-krotnie. Państwa niemieckie w XIX w. 5-krotnie, a Niemcy w XX w. 2-krotnie. Bankrutowały Austria i Holandia, nie mówiąc już o znacznie słabszych: Grecji, Portugalii, Bułgarii, które wiele razy ogłaszały niewypłacalność.

W USA bankrutowały poszczególne stany (Arkansas i Floryda aż 3-krotnie) i wiele tamtejszych miast. W 1994 r. spotkało to również bogaty kalifornijski powiat Orange County. 

W latach 20. XIX w. niewypłacalne stawały się młode państwa, które dopiero uzyskały niepodległość: Kolumbia, Chile, Peru, Prowincja Buenos Aires, Brazylia, Meksyk, Gwatemala i Grecja. Kolejna fala, w latach 70. XIX w., pogrążyła m.in. Egipt i Turcję. Lata 20. i 30. XX w. to okres zamieszania na rynku długu państwowego, które wynikało z upadku czterech imperiów, pojawienia się kilkudziesięciu nowych państw i z Wielkiego Kryzysu. 

Wreszcie, w latach 80. XX w., był kryzys zadłużenia krajów Ameryki Południowej, a także Polski i kilku innych państw obozu sowieckiego.

Dług PRL, który zaczął narastać w latach 70., był stosunkowo skromny. Wynosił ok. 20 mld dol., a w latach 80., na skutek kumulowania się niespłaconych odsetek, urósł do 40 mld dol. Kłopot w tym, że pożyczone pieniądze były źle wydawane. Duża  ich część została przeznaczona na zakup pasz i ostatecznie skonsumowana. Zakupy maszyn i sprzętu dla przemysłu były źle koordynowane i nadzieje rządzących na wzrost eksportu za twardą walutę, którą spłaci się długi, okazały się płonne. Ostatecznie o zawieszeniu w 1981 r. spłat zadecydował znaczny wzrost oprocentowania na rynkach finansowych. PRL została odcięta od kredytów i mogła kupować wyłącznie za gotówkę, której brakowało. W połowie lat 80. rząd „pożyczył” waluty należące do klientów banków, „zapominając” poinformować o tym ich i opinię publiczną – na kwotę 5,5 mld dol. Sprawa została ujawniona dopiero w 1992 roku. Wówczas  banki, którym zabrano waluty (głównie PKO BP  i Pekao SA), dostały od państwa obligacje. Ich wartość powiększyła dług publiczny III RP. 

Bagnety wierzycieli

Gdy państwo-dłużnik jest znacznie słabsze niż jego wierzyciel, rodzi się pokusa, by długi wyegzekwować siłą. W 1871 r. Niemcy wymusiły na Francji zapłatę 5 mld złotych franków kontrybucji – zobowiązania wynikającego z przegranej przez Francję wojny. Tylko pod tym warunkiem zgodziły się wycofać z niej okupacyjne wojska. Był to największy w historii transfer pieniędzy z jednego państwa do drugiego – suma warta 25 proc. ówczesnego francuskiego PKB. 

Pieniądze te szczęścia nie dały: znalazły się na kontach banków niemieckich, podgrzewając gorączkę spekulacyjną. Skończyło się, jak zawsze, pęknięciem bąbla. Finansowe tsunami przeszło przez Austro-Węgry, dotarło do Turcji i Egiptu. Ten ostatni, zadłużony wobec Francji i Wielkiej Brytanii, został zmuszony do sprzedaży Kanału Sueskiego, a wreszcie stał się nieformalną kolonią brytyjską.

Francja zrewanżowała się Niemcom po wygraniu I wojny światowej. W Traktacie Wersalskim zobowiązano je do wypłaty odszkodowania państwom Ententy w wysokości 132 mld marek w złocie. Była to równowartość 800 mld dzisiejszych dolarów. Zniszczone Niemcy nie były w stanie tego spłacić, więc w 1923 r. wojska francuskie zaczęły okupować Zagłębie Ruhry, by spłatę wymusić. 

Egipt odzyskał kontrolę nad kanałem w latach 50., gdyż znalazł możnego protektora w postaci ZSRR. W 1956 r. Anglia i Francja próbowały siłą odbić kanał, ale górę nad prawem własności wzięła polityka. Tysiące Francuzów miało akcje i obligacje Universal Suez Canal Company i to był główny motyw zbrojnej interwencji, która się nie powiodła, gdyż zastopowały ją silniejsze mocarstwa: ZSRR i USA. 

Po I wojnie światowej jednym z bardziej zadłużonych krajów była Rosja, której rewolucyjny rząd (Rada Komisarzy Ludowych) w lutym 1918 r. oświadczył, że nie zamierza respektować dawnych carskich zobowiązań. 

W 1914 r. dług publiczny Rosji sięgał prawie 10 mld rubli, czyli ponad 5 mld ówczesnych dol. (według dzisiejszej siły nabywczej ok. 100 mld dol.). Podczas wojny jeszcze wzrósł i we wrześniu 1917 r. wynosił 16,6 mld dol. 40 proc. tego długu było w rękach inwestorów francuskich, w tym drobnego mieszczaństwa. Gdy w 1919 r. rząd Francji przystąpił do porządkowania roszczeń, zarejestrowało się 1,6 mln posiadaczy rosyjskich obligacji. Według historyków ulokowano w nich 4,5 proc. wszystkich francuskich oszczędności. O dziwo, obligacje te były notowane na giełdzie paryskiej aż do początku lat 90., choć obroty były minimalne. W 1996 r. rząd rosyjski Wiktora Czernomyrdina zawarł z Francją porozumienie o spłacie długów zaciągniętych już po 1945 r. Chodziło tym razem o niewiele, ok. 450 mln dol. Porozumienie próbowali storpedować członkowie stowarzyszenia posiadaczy carskich obligacji, ale nic nie wskórali. 

Dług suwerenny lub nie

Dla państwa ważne jest, czy kontroluje walutę, w jakiej zaciągnęło dług. Jeżeli kontroluje, to w ostateczności może spłacić zobowiązania poprzez druk pieniądza. To jest przypadek Stanów Zjednoczonych. Ich dług publiczny brutto wynosi ok. 104 proc. PKB, a netto (z uwzględnieniem należności Skarbu USA) 88 proc. Stany są więc krajem bardzo zadłużonym, ale dolar jest walutą międzynarodową, w której większość banków centralnych trzyma swoje rezerwy.

Również drugi wielki dłużnik – Japonia –  ma ten komfort, że pożyczkodawcami są głównie sami Japończycy, a dług jest nominowany w jenach, które od kilku lat są drukowane przez Bank Japonii w coraz szybszym tempie. 

To nie znaczy, że kraj kontrolujący walutę zobowiązań może się zadłużać dowolnie. Skutkiem spłacania przez uruchomienie prasy drukarskiej może być wzrost inflacji. Niemniej zawsze jest to wyjście awaryjne.

Inaczej, gdy dług jest zaciągnięty w walucie obcej – to był przypadek „długów Gierka”, a także długów państw Ameryki Łacińskiej. Władze PRL nie mogły spłacić zobowiązań coraz mniej wartymi złotówkami i musiały zdobyć dewizy, z czym miały kłopot. 

Wyjątkowa jest sytuacja krajów strefy euro. Cała strefa kontroluje swoją walutę, emitowaną przez Europejski Bank Centralny, który jest formalnie niezależny od polityków, ale nie do końca. Lecz poszczególne państwa Eurolandu nie mają maszyn drukujących euro, choć mają prawo bicia bilonu, oczywiście w ograniczonych ilościach.

Powstanie tej unii walutowej sprawiło, że rynki finansowe uznały, iż ryzyko niewypłacalności poszczególnych jej członków jest niewielkie. Dzięki temu oprocentowanie długu krajów najsłabszych – w tym Grecji i Włoch – spadło do poziomu dla Niemiec. 

Gdyby zadłużone państwa południa Europy ten niespodziewany podarunek od rynków finansowych przeznaczyły na oddłużenie, nie wpadłyby w kryzys. Ale zadziałała zasada – skoro dają, to bierzemy i wydajemy. Po wejściu do strefy euro dług Włoch, Grecji, Portugalii, zamiast spadać – rósł. Gdy w końcu 2009 r. rynki zorientowały się, że coś jest nie tak, oprocentowanie greckich obligacji zaczęło iść w górę i Grecja nie była w stanie go spłacać. Potrzebowała międzynarodowej pomocy, podobnie jak Portugalia, Irlandia, Hiszpania, Cypr, Słowenia. Pomoc Unii Europejskiej i MFW nie polega na dotacjach, lecz na pożyczkach, aby dany kraj miał czas na uporządkowanie swoich finansów i spłatę zobowiązań. Warunkiem jej udzielenia jest wprowadzenie programów oszczędnościowych i reforma gospodarki. W większości przypadków takie podejście okazało się trafne. Przypadek Grecji był jednak trudniejszy. Po pierwsze dlatego, że była najbardziej zadłużona w Europie (w 2010 r. dług publiczny wynosił 146 proc. jej PKB, dziś 177 proc.), a po drugie, bo kolejne jej rządy pozorowały reformy.

Kryzys doprowadziłby do niewypłacalności kilku krajów strefy euro, gdyby EBC nie zaczął interweniować, obniżając oprocentowanie długu. W marcu 2015 r. zaczął kupować od banków komercyjnych obligacje za 60 mld, potem 80 mld euro miesięcznie. Obniżył też podstawową stopę procentową banku do zera, a stopę oprocentowania depozytów do minus 0,4 proc. Koszt obsługi długu został więc sztucznie obniżony. Niestety, nie przyczyniło się to do spadku zadłużenia, które w całej strefie rośnie. 

Bail-out czy bail-in

Kryzys zadłużenia w strefie euro miał dwie przyczyny. Pierwsza to utrzymywanie przez wiele lat deficytu budżetowego, czyli po prostu życie na kredyt. Druga to kryzys bankowy. Przeżyły go Irlandia, Hiszpania, Cypr, Słowenia, a z krajów spoza UE – Islandia. Rządy tych państw wzięły na siebie koszt pomocy dla banków i wtedy same znalazły się w obliczu bankructwa.

Niewypłacalne państwo ma dwa wyjścia: może liczyć na pomoc z zewnątrz, na linie kredytowe  (specjalizuje się w nich MFW) lub może skłonić swych wierzycieli, by sami ponieśli część kosztów kryzysu zadłużenia. Pierwszą metodę finansiści nazywają bail-out, drugą bail-in. 

W lipcu 2014 r. Argentyna po raz drugi w ciągu 13 lat okazała się niewypłacalna. To bankructwo było bezpośrednią kontynuacją poprzedniego, z 2001 r., gdy zawiesiła spłatę zobowiązań wartych ok. 100 mld dol. Większość wierzycieli zgodziła się wówczas skreślić 70 proc. długu, czyli na bail-in, by dać Argentynie oddech. Ale 7 proc. odmówiło. Były to fundusze hedgingowe, realizujące tzw. sępią strategię: skupuje się dług z dużym upustem, a potem domaga, by został zwrócony w całości. „Sępie fundusze” rozpoczęły w amerykańskich sądach wieloletnią walkę, którą Argentyna przegrała. W marcu 2016 r. jej nowy rząd nastawionego rynkowo prezydenta Mauricio Macriego osiągnął z „sępami” porozumienie. Dostaną 75 proc. wartości nominalnej obligacji, które kupiły kiedyś za 30 proc. ich wartości. 

Grecja od lat domaga się bail-in, czyli skreślenia części swych długów. W marcu 2012 r. prywatni wierzyciele zgodzili się zredukować swoje należności wobec rządu greckiego o 53,5 proc. Obligacje zostały wymienione na nowe z wydłużonym okresem spłaty. Ale to zmniejszyło ciężar długu zaledwie na rok. W 2013 r. znów był na rekordowym poziomie ponad 170 proc. PKB. 

W marcu 2013 r. rząd Cypru zaakceptował program ratunkowy dla banków, polegający na bail-in. Depozyty poniżej 100 tys. euro pozostały nietknięte, ale posiadacze większej gotówki stracili ponad 60 proc. swoich wkładów. To był warunek udzielenia Cyprowi pomocy przez UE. 

Operacja bail-in jest też wpisana w reguły tzw. unii bankowej – przyjętego w 2013 r. systemu nadzoru banków oraz ich restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Do unii tej należą wszystkie państwa strefy euro oraz chętni członkowie UE spoza strefy. Kluczową zasadą, określoną w unijnej dyrektywie, jest zakaz bezwarunkowego wspierania zagrożonych banków z kieszeni podatników. Bank może ubiegać się o taką pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych, ale jego akcjonariusze, a także wierzyciele, muszą najpierw przekazać do niego co najmniej 8 proc. posiadanego przez siebie jego kapitału, czyli dokonać bail-in. To perspektywa dość nieprzyjemna, zwłaszcza że dotyczy także posiadaczy bankowych obligacji, często po prostu klientów banków. 

Na razie zasada ta działa słabo – rząd włoski odmówił jej stosowania wobec banków w tarapatach. Wolałby ratować je pieniędzmi z budżetu, choć zwiększyłoby to znacznie zadłużenie kraju, które dziś wynosi 134 proc. jego PKB. Po cichu liczy na to, że w ostateczności ktoś uratuje włoskie finanse. Wiara w cudowne rozwiązania to główna przyczyna niewypłacalności państw.