Czy biznes potrzebuje nowej „ustawy Wilczka”?

Mieczysław Wilczek nie był politykiem (choć należał do PZPR), lecz prywatnym biznesmenem, który wiedział, jakie przeszkody piętrzą się przed przedsiębiorcami. Miał za sobą doświadczenie menedżera państwowych przedsiębiorstw i na własnej skórze doświadczył losu wynalazcy w PRL (w 1965 r. opatentował proszek IXI). Premier Mieczysław Rakowski poznał go przypadkowo, zaprzyjaźnił się z nim i wreszcie zaproponował mu posadę w rządzie. Była to pierwsza tego rodzaju kariera od lat – Wilczek nie był nominowany przez PZPR, lecz powołany osobistą decyzją szefa rządu. Był autorem ustawy, a w każdym razie dał jej swoją twarz. Ten akt prawny liczył 53 artykuły i zmieścił się na pięciu stronach „Dziennika Ustaw”.  

Wolność i chaos

Prywatna przedsiębiorczość rozwijała się już wcześniej. W latach 1982–1989 liczba osób pracujących w tym sektorze wzrosła z 667 tys. do 1780 tys. Na początku lat 80. sektor prywatny, poza rolnictwem, wytwarzał zaledwie 2 proc. PKB i zatrudniał 7 proc. ludności, podczas gdy w 1989 r. było to, odpowiednio, 7,4 proc. i 15 proc. 

Ale dopiero ustawa Wilczka była przełomem w rozwoju przedsiębiorczości. Polacy ustawili się w kolejkach, by rejestrować firmy. Bardzo szybko powstało ich ponad milion. Ile z nich naprawdę działało, a ile tylko próbowało swych sił, szybko rezygnując – nie sposób powiedzieć. Gdy rok później zaczęło rosnąć bezrobocie, a państwowe przedsiębiorstwa zmuszone były zwalniać pracowników, spontaniczna działalność rozkwitła dzięki ustawie Wilczka i pozwalała tysiącom rodzin przetrwać trudne czasy. 

Najważniejsze w niej było zdanie: „Podmioty gospodarcze mogą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywać czynności oraz działań, które nie są przez prawo zabronione”. – Wszystko, co nie jest zabronione, jest dozwolone – interpretowali przedsiębiorcy. Było to odwrócenie o 180 stopni żelaznej zasady komunizmu: „Zabronione jest wszystko, chyba że władza na coś zezwoli”. Ustawa wymagała uzyskania koncesji tylko na 11 rodzajów działalności, na przykład na wydobywanie kopalin, wytwarzanie i handel bronią czy usługi lotnicze. 

Ponieważ w końcu lat 80. administracja państwowa znajdowała się w stanie zamętu, przedsiębiorcy, korzystając z nowego prawa, robili, co im się żywnie podobało, nie prosząc o zgodę. Czasami nawet z tym przesadzali, jak Lech Grobelny, który na podstawie ustawy o działalności gospodarczej założył zalążek banku. Nie był jedynym biznesmenem, który próbował swych sił w finansach, nie mając ku temu kwalifikacji. Na początku lat 90. powstało ponad 100 małych banków i firm ubezpieczeniowych. Niemal wszystkie po kilku latach splajtowały, narażając klientów i Skarb Państwa na wielkie straty. Tylko upadek Banku Handlowo-Kredytowego kosztował ponad 40 mln dol. 

Niemniej słabość państwa okazywała się korzystna, nawet jeśli za brak bezpieczeństwa w obrocie gospodarczym trzeba było płacić wysoką cenę. Ten okres chaosu przeszedł do legendy jako złote czasy, do których w ostatnich 20 latach nawiązywali reformatorzy, na próżno starając się ożywić ducha ustawy Wilczka. 

Na początku lat 90. zostało uruchomionych kilka stacji radiowych i telewizyjnych. Były nielegalne, bo ustawa regulująca ten obszar została przyjęta dopiero w 1993 r. Ale wcześniej nikt się jej brakiem nie przejmował. Rozgłośnie nadawały na częstotliwościach, które są dobrem rzadkim, same je sobie przydzielając. 

Aż do końca grudnia 1989 r. w konstytucji PRL istniał zapis przewidujący państwowy monopol w handlu zagranicznym. Ale już w styczniu tego samego roku zalegalizowany został obrót walutami, przez co import stał się możliwy dla firm prywatnych. Prywatny handel zagraniczny był z punktu widzenia prawa nielegalny, ale, praktycznie nieścigany, stał się podstawą budowania kapitału, niezbędnego do rozwoju prywatnych przedsiębiorstw. 

Wielkie zyski, a czasami wielkie straty, możliwe były dzięki ogromnej nierównowadze na rynku i brakowi przejrzystości. W stabilnej gospodarce zysk nadzwyczajny jest zjawiskiem nieczęstym. Zwykle wiąże się z innowacjami – przedsiębiorca wprowadza nowy produkt, nowy sposób produkcji lub prowadzenia marketingu i dzięki temu przez krótki czas ma nad konkurentami przewagę. W chaosie 1989 r. zyski nadzwyczajne były zjawiskiem powszechnym. Do Polski płynęła rzeka spirytusu kupowanego w Niemczech bez akcyzy i wprowadzanego na nasz rynek. Przez pewien czas był to proceder legalny. Zyski ze sprzedaży sprowadzanej z zagranicy elektroniki, części komputerowych, odzieży przekraczały 100 proc. Dziś wielu przedsiębiorców tęskni do tamtych czasów i tamtych zysków. Ale to nie wróci. Nie tylko dlatego, że w gospodarce jest mniej wolności. Po prostu staliśmy się gospodarką bardziej zrównoważoną i na zyski trzeba ciężej pracować.  

Państwo krzepnie

W miarę jak państwo krzepło rosły ograniczenia krępujące przedsiębiorców. Przybywało podatków i biurokratycznej mitręgi. W ciągu niespełna 16 lat obowiązywania ustawy Wilczka nowelizowano ją przeszło 50 razy, czyli średnio co cztery miesiące. Czy można poważnie traktować prawo, które zmienia się tak często?

Ponad 70 proc. ustawodawstwa gospodarczego obowiązującego w Polsce wynika z przepisów Unii Europejskiej, która standaryzuje wiele produktów, by zapewnić wolny handel i uczciwą konkurencję we wszystkich krajach członkowskich, bezpieczeństwo konsumentów, niższe zużycie energii, lepszą ochronę środowiska naturalnego. „Wolny handel” wewnątrz Unii Europejskiej oznacza czasami mniej wolności dla przedsiębiorców. 

Ograniczanie wolności gospodarczej częściowo  było nieuchronnym skutkiem postępu cywilizacyjnego.  Po 1989 r. państwo stworzyło wiele instytucji regulujących i kontrolujących rynek, takich jak Urząd Antymonopolowy (obecnie Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów), Urząd Regulacji Energetyki, Urząd Regulacji Telekomunikacji, Komisja Nadzoru Finansowego. 

Ograniczają one wolność gospodarczą, lecz trudno sobie bez nich wyobrazić funkcjonowanie nowoczesnej gospodarki rynkowej. Ktoś musi przydzielać częstotliwości radiofonii i telekomunikacji, kontrolować wypłacalność banków, przeciwdziałać oszukańczym praktykom handlowym. Na przełomie lat 80. i 90. słabość instytucji regulacyjnych i kontrolnych sprawiała, że przedsiębiorcy musieli liczyć się z tym, co ekonomiści nazywają kosztami transakcyjnymi. Były to koszty wysokie. Jeśli państwo nie potrafi zapewnić bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, egzekwowania należności, eliminować jawnych oszustów, przedsiębiorcy muszą robić to na własną rękę lub... ponosić straty. Zwiedzałem kiedyś fabrykę okien w Niżnym Nowogrodzie w Rosji. Po dziedzińcu fabrycznym chodziło kilku panów z kałasznikowami, którzy zapewniali ochronę właścicielowi. To był element kosztów transakcyjnych. 

Skuteczniejszego nadzoru domagają się czasem klienci lub przedsiębiorcy, zwłaszcza gdy poniosą niezawinione przez siebie straty. Gdy upada biuro podróży, niezmiennie pojawia się żądanie, by państwo bardziej kontrolowało tę branżę i dawało koncesje tylko sprawdzonym firmom.  

Dalsze doskonalenie wolności gospodarczej

W 2004 r. ustawę Wilczka zastąpiła „Ustawa o swobodzie gospodarczej”. Składała się ze 111 artykułów i mieściła na 18 stronach „Dziennika Ustaw”. Miała stać się nową „konstytucją wolności gospodarczej”, uprościć procedurę zakładania firmy, sprawić, że państwo będzie sojusznikiem, a nie wrogiem przedsiębiorcy. Okazało się, że biurokracja potrafi storpedować dobre chęci polityków. 

PiS, które jesienią 2005 r. wygrało wybory, poprosiło o pomoc w przygotowaniu przyjaznej dla biznesu ustawy Romana Kluskę – wybitnego przedsiębiorcę, mającego bardzo złe doświadczenia z biurokracją. Biznesmen z zadania się wywiązał i projekt reform został przyjęty przez rząd Jarosława Kaczyńskiego w marcu 2007 r. Ale nie zdążono przygotować nawet projektu ustawy. 

Donald Tusk, gdy po raz pierwszy wygrał wybory, obiecał, że jego rząd w ciągu roku przedstawi „projekt systemowych zmian wspierających przedsiębiorczość”. Powstała komisja sejmowa o pięknej nazwie Przyjazne Państwo, ale przedsiębiorcy wciąż tęsknili i tęsknią za dawną ustawą Wilczka. 

W 2014 r. Ministerstwo Gospodarki przygotowało „Projekt założeń projektu ustawy – Prawo działalności gospodarczej”. Dokument ten liczył 58 stron i był sześciokrotnie dłuższy niż ustawa z 1988 r. Zainteresowanie nim było niewielkie, a po wyborach i zmianie rządu wylądował w koszu. 

Potrzeba sprawnego państwa

Pomysły powrotu do litery ustawy Wilczka są nierealne. Otoczenie, w jakim działają przedsiębiorstwa, jest zupełnie inne niż to sprzed ćwierć wieku. Można natomiast wrócić do ducha tamtej ustawy i spróbować tak napisać prawo gospodarcze, by było przyjazne dla biznesu. 

To nie takie trudne. Wystarczy skopiować przepisy obowiązujące w krajach zajmujących czołowe miejsca w rankingu Doing Business Banku Światowego. Znacznie trudniej będzie jednak stworzyć instytucje, które dorównywałyby sprawnością tym w Wielkiej Brytanii, Holandii, Szwajcarii, Danii, Nowej Zelandii i kilku innych krajach, w których przedsiębiorcy czują się komfortowo. 

To jest tak jak z angielskimi trawnikami, które są piękne, gdyż przez 100 albo 200 lat były codziennie koszone i podlewane. Instytucje państwowe, z którymi spotyka się przedsiębiorca brytyjski, holenderski czy szwajcarski, są postrzegane jako przyjazne i prorozwojowe. W każdym z tych przypadków wiąże się to z wysoką rangą urzędników państwowych, którzy są kompetentni, samodzielni i oczywiście całkowicie apolityczni. Mają sporą swobodę w interpretacji przepisów i są motywowani przez system wynagrodzeń i awansów, by interpretować je z korzyścią dla przedsiębiorcy, czyli gospodarki i społeczeństwa. 

Nasze instytucje są młode, poddawane nieustannym reorganizacjom, zatrudniają ludzi sfrustrowanych, zastraszonych. Mamy urzędników, którzy żyją w poczuciu, że jeśli cokolwiek odpuszczą przedsiębiorcy, to zostaną posądzeni o korupcję. Nie ufają przedsiębiorcom, a przedsiębiorcy nie ufają im. Nie cieszą się zaufaniem zwierzchników i sami im nie ufają. Są przekonani, że jedyne, co może uchronić ich kariery przed katastrofą, to ścisłe egzekwowanie przepisów, nawet gdy prowadzi to do niszczenia przedsiębiorców. 

Budowa zaufania społecznego trwa długo, jak hodowanie i pielęgnowanie trawnika. Ustawą Wilczka nie da się tego „zapisać”.