Przytłaczająca ilość nowych przepisów. "Rok 2022 zostanie zapamiętany jako wyjątkowy dla legislacji"
Jakość stanowienia prawa to jeden z czynników decydujących o sile państwa i perspektywie jego rozwoju. Nadmierna zmienność regulacji nie tylko utrudnia firmom działalność oraz naraża je na kary i grzywny, ale też zniechęca je do inwestowania oraz utrudnia długofalowe budowanie zamożności obywateli. Żeby mierzyć jakość stanowienia prawa, firma audytorsko-doradcza Grant Thornton w 2015 roku uruchomiła swój cykl „Barometr prawa. Analiza otoczenia prawnego w polskiej gospodarce”, czyli projekt badawczy, który na konkretnych liczbach pokazuje, jak dużo prawa produkuje się w Polsce i jaka jest jakość regulacji.
Coraz więcej prawa
Co wynika z jej najnowszej, ósmej edycji? Produkcja prawa w Polsce znowu silnie przyspiesza. W 2022 roku liczba stron aktów prawnych najwyższego rzędu, a więc ustaw, rozporządzeń i umów międzynarodowych, wzrosła do 31,7 tys. Była tym samym o 52 proc. wyższa niż w 2021 roku i o 113 proc. wyższa niż w 2020 roku. Już tylko krok brakuje do pobicia rekordu z 2016 roku, czyli ponad 35 tys. stron nowego prawa.
Należy przy tym zauważyć, że na wyniki z 2022 roku ogromny wpływ miała akcja legislacyjna Ministerstwa Klimatu i Środowiska dotycząca regulacji siedlisk przyrodniczych. Gdyby nie ona, w 2022 roku w życie weszłoby 17,7 tys. stron nowego prawa. Na tle ostatnich 30 lat byłby to wynik nadal wysoki, jednak w porównaniu z ostatnimi kilkoma czy kilkunastoma laty byłby to poziom poniżej średniej. W porównaniu z 2021 rokiem oznaczałoby to wzrost o 16%. Jest to nadal duży wzrost, ale nie tak niepokojący, jak wynika to z surowych danych.
Nawet jeśli jednak wyeliminować wspomniane regulacje dotyczące siedlisk, skala produkcji nowego prawa nadal jest przytłaczająca. Przedsiębiorca lub obywatel, który chciałby na bieżąco śledzić wszystkie zmiany w prawie, w 2022 roku musiałby każdego dnia roboczego na samo czytanie aktów prawnych poświęcić 2 godziny i 10 minut. Nawet to będzie jednak niewystarczające, aby całkowicie poznać sens wprowadzanych zmian, ponieważ nowe przepisy należy osadzić w systemie prawnym, a to zajęłoby wielokrotnie więcej czasu niż samo czytanie nowych aktów prawnych.
Przeczytaj także: Estoński CIT
Coraz gorszej jakości
Wiele do życzenia pozostawia również jakość stanowionego prawa. Rok 2022 zostanie zapamiętany jako wyjątkowy dla polskiej legislacji, ponieważ był to czas wdrożenia tzw. Polskiego Ładu, który już w pierwszych dniach, a nawet godzinach wzbudził poważne kontrowersje, ponieważ na jaw wyszły oczywiste błędy, które spowodowały zamieszanie u wielu podatników i obywateli. Kolejne tygodnie przyniosły kolejne zawirowania, w efekcie czego w trakcie roku ustawodawca zmienił zupełnie część głównych założeń reformy, próbując naprawić błędy.
Tegoroczne wyniki naszego badania są słodko-gorzkie. Z jednej strony, produkcja prawa po oczyszczeniu z zaburzeń statystycznych jest stabilna, co należy ocenić pozytywnie. Z drugiej, ciężko nam cieszyć się z tych wyników, jeśli analizowany rok 2022 to rok wdrażania Polskiego Ładu, który może być symbolem tego, jak nie tworzyć przepisów – w pośpiechu, bez prawdziwych konsultacji, bez analizy, bez czasu dla firm na przygotowanie się do zmian – mówi Tomasz Wróblewski, partner zarządzający Grant Thornton.
Przyczyną niskiej jakości stanowienia prawa może być zawrotne tempo, w jakim są one uchwalane. W 2022 roku okres od złożenia projektu w Sejmie do podpisu Prezydenta RP wyniósł 75 dni. To drugi najniższy wynik w ostatnich dwóch dekadach. Jeszcze osiem lat temu tempo prac było dwukrotnie wolniejsze, a dwie dekady temu – trzykrotnie. Jeszcze szybsze tempo odnotowaliśmy jedynie raz – w 2019 roku – przy czym wówczas Senat przez większość roku był pod kontrolą koalicji rządowej i niemal nie angażował się w prace nad ustawami. Obecnie w Senacie większość mają partie opozycyjne, przez co znacznie dłużej trwają w nim prace. Gdyby nie to, prawdopodobnie czas prac nad ustawami w 2022 roku byłby przeciętnie niższy nawet niż w rekordowym pod tym względem roku 2019.
Sprawność w procesie legislacyjnym jest zaletą, ale nadmierny pośpiech przy tworzeniu prawa już nie zasługuje na aprobatę. Zbyt często odczuwamy jego skutki w postaci błędów, które trzeba eliminować, niekiedy jeszcze przed wejściem danego aktu w życie. Gorzej, gdy wadliwe prawo zacznie obowiązywać i wywiera już negatywne skutki. A przecież wielokrotnie dałoby się tego uniknąć, gdyby należycie zostały przeprowadzone konsultacje z podmiotami, które podlegają potem tym regulacjom i z ekspertami w dziedzinach objętych planowanymi zmianami – komentuje Grzegorz Maślanko, radca prawny, partner w Grant Thornton.
Niektóre przepisy... były dobre
Z doświadczenia wiemy, że zwykle zawrotne tempo w tworzeniu prawa negatywnie odbija się na jakości regulacji i wywołuje zamieszanie lub konieczność kolejnych nowelizacji, więc jest zjawiskiem negatywnym. Warto jednak zaznaczyć, że w 2022 roku część ustaw przyjmowanych była w tempie absolutnie wyjątkowym i należy to postrzegać jako sukces parlamentu i Prezydenta. Chodzi o ustawy związane z wojną w Ukrainie. Np. trzy ustawy dotyczące pomocy dla uchodźców uchwalone zostały odpowiednio w 2, 4 i 5 dni, co bardzo przyspieszyło wdrażanie tych rozwiązań w życie.
Zdecydowanie niepokojącym trendem, jaki coraz mocniej widoczny jest w polskiej legislacji, jest „pęcznienie” projektów ustaw w trakcie prac w rządzie i parlamencie. Według naszych obliczeń, średnia objętość projektów ustaw dotyczących kwestii gospodarczych powiększyła się w trakcie prac o 21 proc. Pierwotne projekty składały się średnio z 13,3 stron maszynopisu, tymczasem finalne zapisy mierzyły już 16,1 stron. To w dużej mierze skutek tzw. „wrzutek”. W trakcie prac nad projektem dodawane są do niego zapisy, które mają często niewiele wspólnego pierwotnym założeniem proponowanych regulacji lub znacząco zmieniają jej sens. Ważne zmiany w prawie są w ten sposób wprowadzane do systemu prawnego niejako tylnymi drzwiami, bez odpowiedniej procedury konsultacji z ekspertami, odbiorcami prawa czy zapleczem legislacyjnym organów rządowych czy parlamentarnych.
