Jak Dawid z Goliatem

Zgodnie z obecnym stanem prawnym uzyskanie pozwolenia na budowę wymaga od inwestora jednej z dwóch rzeczy: decyzji urzędników samorządowych dotyczącej prawomocnych warunków zabudowy lub objęcia posiadanej przez niego działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z punktu widzenia inwestora bardziej korzystny jest drugi wariant, czyli wybór nieruchomości objętej miejscowym planem. – Pozwala to na wcześniejsze zapoznanie się z warunkami zagospodarowania oraz zabudowy terenu i świadome planowanie inwestycji, także w dalszej perspektywie – zwraca uwagę Łukasz Bernatowicz, ekspert ds. infrastruktury, prawa budowlanego i zamówień publicznych, członek Rady Dialogu Społecznego i przedstawiciel Business Centre Club.

Plan określa precyzyjnie, co może powstać na danym terenie. Chodzi tu m.in. o wymiary budynku (podane z detalami) oraz jego funkcje. Jeśli inwestycja nie będzie odbiegać od tych założeń, ma się w zasadzie gwarancję, że zostaną udzielone potrzebne zgody na budowę.

Z kolei warunki zabudowy są wydawane w związku z konkretną nieruchomością i bazują na studium zagospodarowania przestrzennego, czyli dokumencie, który jedynie wskazuje, jakie są ogólne kierunki rozwoju miasta lub gminy.

– Zaletą decyzji o warunkach zabudowy jest to, że inwestycja może zostać zlokalizowana w sposób odmienny, niż zostało to przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – mówi Łukasz Bernatowicz. Inwestorzy mają też w tym przypadku szersze pole do popisu, jeśli chodzi o wielkość i charakter inwestycji. Jeżeli ktoś chce np. zbudować magazyn, może rozpocząć proces administracyjny związany z tą inwestycją nawet wówczas, gdy studium dopuszcza wyłącznie wielorodzinne budynki mieszkalne.

Choć trzeba się liczyć z tym, że urząd jednak do takich odstępstw nie dopuści. Tak jak to było w przypadku inwestora, który chciał zrewitalizować w Piotrkowie Trybunalskim budynek po tamtejszym kinie Hawana i otworzyć w nim działalność gastronomiczną. Nie uzyskał warunków zabudowy, bo, jak tłumaczyli przedstawiciele miasta, „wniosek przedsiębiorcy nie wypełnia zapisów studium o przestrzeni publicznej. Jest tam zapis »usługi w zieleni«. Wniosek jest w pewnym konflikcie z tym zapisem”.

Tak czy inaczej, inwestorzy nie zawsze mają komfort wyboru: plan czy warunki, ponieważ w Polsce brakuje po prostu planów zagospodarowania dla wielu terenów. – Uchwalanie nowego planu należy do zadań gminy, a procedura z tym związania jest długotrwała i kosztowna – tłumaczy dr Artur Muranowicz, radca prawny z kancelarii Gardocki i Partnerzy Adwokaci i Radcowie Prawni.

Efekt? Na przykład Katowice objęte są planami tylko w 22 proc., a Warszawa w nieco ponad 35 proc. Deweloperzy i organizacje pozarządowe od dawna już alarmują, że ślimaczenie się procedur związanych z uchwalaniem planów zagospodarowania przestrzennego uderza nie tylko w tych, którzy stawiają budynki, ale także w same organizmy miejskie. „Białe plamy” wprawdzie zwiększają elastyczność zabudowy miast, ale mnożą też ryzyka i często prowadzą do chaosu w zabudowie całych rejonów.

Dla inwestora poważnym ryzykiem jest choćby to, że jeśli nabył nieruchomość na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozostaje mu jedynie snuć domysły, jaka będzie przyszłość danej okolicy i jak to wpłynie na jego biznes.

Ryzyko nie zawsze popłaca

Zmartwieniem przedsiębiorcy, który planuje inwestycję budowlaną na takim terenie, jest też często nieprzewidywalność samego procesu jej realizacji. W trakcie starań o uzyskanie warunków zabudowy w każdym momencie może się bowiem okazać, że formalna zgoda urzędników jednak nie zostanie wydana.

Z czym trzeba się generalnie liczyć? Artur Muranowicz wskazuje na cztery najczęstsze problemy: wspomniane już długotrwałe procedury, uznaniowość urzędniczej interpretacji ogólnych zapisów zawartych w studium zagospodarowania, uchylanie warunków zabudowy poprzez uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i spadek wartości działek z powodu zmiany planu zagospodarowania.

Weźmy przykłady z warszawskiego podwórka. Jeden z deweloperów, szykujący inwestycję mieszkaniową, musiał zmierzyć się z wręcz nienormalnie długim procesem wydawania decyzji o warunkach zabudowy i ostatecznie nie udało mu się jej uzyskać, a procedury związane z zaskarżeniem odmowy zajęły mu kolejne lata. Inny inwestor przez trzy lata starał się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla biurowca. Miasto wydało wreszcie postanowienie pozytywne dla niego, jednak niedługo potem uchwaliło miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał wyłącznie inwestycje mieszkaniowe. Warunki zabudowy stały się nieaktualne.

Do podobnego zdarzenia doszło również w Krakowie. Inwestor, po dwuletnich staraniach o uzyskanie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych, musiał przełknąć nowy plan zagospodarowania przestrzennego, który uwzględniał na jego działce jedynie zabudowę usługową. Inwestycja zakończyła się fiaskiem.

Głośno było też o innej krakowskiej „niespodziance”. W 2011 r. tamtejszy hotel Cracovia przyjął ostatniego gościa. Prawie 50-letni budynek nie spełniał bowiem współczesnych standardów i został sprzedany jednemu z największych polskich deweloperów – spółce Echo Investment. Tydzień po tej transakcji hotel wpisano do rejestru zabytków. Nowy właściciel zaplanował więc jego przesunięcie i zbudowanie na „uwolnionym” terenie dużej galerii handlowej. Ale nic z tego nie wyszło. Władze miasta były zdecydowanie przeciwne tej budowie i żeby ją uniemożliwić, uchwaliły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza do tzw. handlu wielkopowierzchniowego. W rezultacie Echo Investment musi przygotować nową koncepcję inwestycji, tym razem nastawionej na powierzchnie biurowe.

Z ręką na pulsie

Możliwości inwestorów, jeśli chodzi o wpływ na samorządy, są bardzo ograniczone. Weźmy sytuację, gdy jesteśmy w trakcie uzyskiwania warunków zabudowy, a wójt akurat ogłasza rozpoczęcie prac nad miejscowym planem zagospodarowania, obejmującym nasz teren. Z chwilą, gdy jest to ogłaszane, proces uzyskiwania warunków ulega zawieszeniu – nawet na dziewięć miesięcy. Znowu ruszy, jeśli w ciągu owych miesięcy rada gminy nie uchwali planu lub jego zmiany. Mogą też zajść dodatkowe okoliczności, które ten czas zawieszenia skrócą: – Postępowanie zostanie ponownie podjęte i decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydana, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia jego zawieszenia rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego – tłumaczy Artur Muranowicz.

Obserwowanie na bieżąco poczynań samorządu jest więc konieczne. Tym bardziej że, jak zauważa Muranowicz, do pewnego momentu istnieje możliwość złożenia tzw. wniosku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy to uczynić w ciągu 21 dni od ogłoszenia, że rozpoczęły się przygotowania do jego uchwalenia.

Nie jest to jednak proste. Właściciele nieruchomości nie są bowiem bezpośrednio powiadamiani, że takie przygotowania w ogóle ruszyły. Trzeba więc monitorować różne miejsca, w których możliwe jest publikowanie ogłoszeń samorządu, jak np. Biuletyn Informacji Publicznych czy tablica w budynku urzędu miasta.

A co można zrobić, gdy plan został w końcu uchwalony, ale jest dla naszej inwestycji niekorzystny? Pozostaje złożenie skargi do sądu administracyjnego. Inwestor musi w niej wykazać swój interes prawny, a także udowodnić, że wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa. Jeśli sąd uzna jego argumentację, rozpoczyna się długotrwały proces, którego wynik jest oczywiście niepewny.

Dialog zawsze w cenie

Na szczęście wszystkie te trudności, chociaż wciąż się zdarzają, nie są obowiązującą normą. Firmy, które tworzą np. nowe miejsca pracy, spotykają się zwykle z przychylnością władz. – Każdy inwestor, zarówno ten duży, jak i z sektora MSP, może liczyć na pełną obsługę i pomoc, a w dalszej perspektywie czerpać korzyści z tego, że miasto ukierunkowane jest na rozwój przedsiębiorczości – zapewnia Magdalena Kolka, zastępca naczelnika Wydziału Obsługi Inwestorów w Urzędzie Miasta Katowice.

Kamil Muniak, radca prawny z kancelarii PJ Legal, opisuje, jak to zazwyczaj wygląda w praktyce: – Inwestor przed podjęciem decyzji konsultuje wstępnie z gminą, jaki może być przyszły miejscowy plan zagospodarowania i kiedy może być uchwalony. W przypadku gdy z jego inwestycją wiążą się również nowe miejsca pracy i rozwój gminy, ta jest zainteresowana stworzeniem takiego planu, który tego rodzaju rozwój umożliwi.

Dialog, jak wiadomo, popłaca. Ale na inwestorów czyhają niespodzianki związane nie tylko z samorządem. Ich plany potrafi bowiem pokrzyżować także opór mieszkańców. Nową fabrykę czy galerię handlową mogą np. postrzegać jako uciążliwą dla otoczenia.

Łukasz Bernatowicz, ekspert ds. infrastruktury, prawa budowlanego i zamówień publicznych, członek Rady Dialogu Społecznego i przedstawiciel Business Centre Club

Realizacja dużego projektu bardzo często jest rozbijana przez inwestora na kilka etapów. Jeśli firma posiada pozwolenie na budowę tylko jednej lub kilku części takiego projektu, uchwalenie przez radę gminy lub miasta niekorzystnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może znacząco utrudnić dokończenie tych budynków, które nie otrzymały jeszcze zgody na budowę. W takiej sytuacji inwestorzy są często zmuszeni do wprowadzenia zmian w planach inwestycyjnych, co wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów lub wręcz z zaniechaniem realizacji inwestycji. Wówczas pozostaje jeszcze możliwość zaskarżenia decyzji o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego do sądu.

Dr Artur Muranowicz, radca prawny z kancelarii Gardocki i Partnerzy Adwokaci i Radcowie Prawni 

Nie wszystkie projekty inwestycyjne mogą być realizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Od listopada 2015 r. obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. m2 mogą być realizowane wyłącznie na podstawie odpowiednich zapisów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.